COAG/2005/5 |
| COAG/2005/5 |
农业委员会 |
第十九届会议 |
2005年4月13-16日，罗马 |
粮农组织关于 |
临时议程议题5 |
1. 世界粮食安全委员会第二十八届会议（CFS，2002年6月）专门讨论了获得安全营养食品的问题。世界粮食安全委员会建议，秘书处应向农业委员会（COAG）、渔业委员会（COFI）和世界粮食安全委员会（CFS）提交一份有关战略的框架文件草案，以阐明政策建议、能力建设和技术援助方面的关键要素，以及为确保获得安全营养食品，需要在国家和国际一级采取的行动1。该事宜后来在2003年召开的农业委员会第17届会议上进行了讨论2。
2. 本文强调了三个关键要素的第二个要素，这三个关键要素共同构成一个整体框架，以确保所有人在任何时候都可以获得足够的安全营养食品，从而满足他们活跃健康生活所需的膳食要求及食品爱好。它们是：
本文强调了农业委员会第17届会议讨论的有关食品安全的食物链方法，并准备将其扩大到营养问题方面。文章阐述了粮农组织提议在国际上实施的一个战略，该战略也可用作国家一级的模式。
3. 本文自始至终所提及的“安全且有营养”一词是指“确保食品不会对消费者造成危害，而且在制备和/或食用时，可以按照其预期用途实现预期的营养价值”。此定义是根据《食品卫生总则》中所包含的有关食品安全和食品适宜性的食典定义而确定的4。
4. 本文自始至终所提及的“普遍接受标准”是指：（i）国际上食典委员会的标准、准则和建议，以及其他正式通过的标准文本，如《农药销售和使用国际行为守则》和《粮农组织负责任渔业行为守则》；（ii）在国家一级，是指基于这些国际法律文书的各项标准或基于科学原理、风险评估或营养需求评估的其他标准。
5. “食物链方法”是指从产前的生产活动至向消费者出售或分配环节止的整个食物链中，在适当的环节上采用法规措施和非法规措施，从而确保食品符合普遍接受的标准。食物链方法包括采用良好农业操作规范，从而为农业（包括水产业）、土壤与水资源管理、动植物生产、产后加工和处理、贮藏的良好生产操作规范、加工以及向消费者销售等制定基本原则。可以理解，其中也包括动物饲料。
6. 本文引入了“预期的营养值”之概念。预期营养值包括大量和微量营养和已知在生理上具有积极作用的其他食品成分，例如Ω-3脂肪酸。这些成分往往具有科学证据的支持，特别是通过研究人类的营养需求和食品成分的构成与营养价值。这一概念的重要性在于，所有食品都可以提供一种内在的“预期营养价值”，而且为了满足人们最佳膳食需求和食品嗜好，人们可以对各种安全且有营养的诸多食品进行选择。
7. 农业委员会/2003/5文件论述了在整个食物链中食品安全监管体系的应用情况。但是，一个用于提供安全营养食品的真正食物链方法应该认识到，法规的强制实施仅是若干成分之一，这些成分需要集中在一起形成一个综合方式来减少对食品安全和营养价值构成的风险。为了制定一个全面的综合战略，必须首先了解食物链的性质，然后才能根据食物链确定拟采取干预措施类型，以保护食品的安全和营养价值。
8. 食物链的范畴很广，从极短和极简单到很长很复杂。就短的食物链而言，农民或渔民家庭制作和食用自己种的粮食或捕捞的水产品。从长的食物链来讲，食品可能是由大量的食品配料制作的，有些配料仅在一个国家生产的，而在另外一个国家转换成或加工成食品，在最终消费前运往另一个国家，并在超市上销售。
9. 食物链可以是非正式的、正式的，或两者的混合。在非正式情况下，农民中间商或商人可以直接销售新鲜产品，或在路边烹饪后卖给顾客。街头食品和街边市场经常利用正式和非正式食物链向顾客提供各种不同的食品。正式食物链的特点是具有证明文件的商业交易，通常具有授权的业务范围、既定的商业条例，以及买卖双方同意的规格要求。
10. 就食品安全而言，食物链涉及所有用于粮食生产的投入，包括动物饲料、生产中和产后阶段的化学处理，甚至包括生产粮食的土地和水，这一概念现在已被普遍接受。营养值也会因物种的不同和不同的生长条件下而不同，这意味着可以根据食品的不同来源预测食品的营养水平。食物链方法还必须解决城市和城郊生产与营销体制问题，其中出现的一些特殊问题部分原因是由于下列情况所致，即严格限制生产、紧靠人类住宅、缺少适当的卫生实施条件，使用不安全的水，以及没有农业技术支持体系。
11. 有效的法规体系，包括适当的法规和行政管理框架是应用食物链方法的关键。这类框架应包括检验制度、审核和追溯程序，以及强制执行机制。可以通过采取预防措施而非惩罚措施将法规框架与食物链方法相结合。食物链方法与粮农组织生物保安方法5是相一致的，后者适用于动物生命与健康、植物生命与健康，以及食品安全法规。
12. 正如COAG/2003/5文件所述，“食品安全的传统做法都是着重于强制执行机制上，即发现不安全食品就从市场上清除出去，而不是为预防食品安全问题提出比较明确的要求”。因此，多数食品安全法规体系的作用往往是反应式的，都是用执行标准来定义，而不是采取预防的方法进行风险评估和减少风险。不过，一些国家倾向于用食物链方法管理食品安全，其是通过在最有效的环节上采用监管控制措施。
13. 在国内和国际贸易中，各国政府目前经常要求采用的预防措施都是一些管理体系，如《良好的农业或生产操作规范》和《危害分析与关键控制点》体系，这两种体系都是按照法典制定的模式实施的，还应该注意采取预防措施，用控制源头的措施来减少生产阶段环境与工业污染的程度。
14. 在食品法典委员会内，也出现了食物链方法的一些要素，它们主要集中在生产需求方面而不是最终产品的规格上。在这些进展中，最重要的是通过了《食品卫生总则》6，该总则贯穿了整个食品链，即从初级生产到最后消费，其中强调了各阶段的关键卫生控制措施。同样，粮农组织制定的《农药销售和使用行为守则》包括了使用农药的设备、法规、操作规范等准则，以避免田间出现污染源。通过加强食物链中关键环节的良好农业和兽医操作规范，用于安全营养食品的食物链方法有助于解决抗菌剂耐药性和其他食品生产问题。
15. 虽然通过食物链方法确保安全食品供应的法规战略受到广泛关注，但在确保食品符合预期的营养值上情况却不相同。就营养而言，最常见的普遍接受标准类型是：
16. 在这些领域中是由相关的法典标准和准则提供了国际指导方针，但是在国家一级有关营养标识的规定却还正在制定之中7。虽然国际上在如何鼓励采用可靠的营养与健康说明方面尚无统一意见，但是大家普遍认为，这些说明应有科学依据。通过特定标准或标签来确定或定义“预期营养值”的普遍接受标准不适用未经包装或加工就出售给消费者的大宗营养食品，如新鲜水果和蔬菜。在这些情况下，食品法所规定的防止食品腐坏变质一般保护措施，也可对预期营养值提供保护。在食物链方法内，以下将要阐述的非法规干预措施在这方面可能比法规干预措施更加有效。
17. 确保安全营养食品的法规体系包括影响对食物链投入一些领域的有关法规。除了粮农组织的生物保安框架所涉及的领域外，诸如环境法规或土地、土壤和水资源法规这些领域必须予以重视，还要寻求协作的机会，尤其是在考虑采用以资源为导向的措施来控制食物链中的污染过程中。这些机会包括法规合作和非法规干预措施方面的合作。
18. 由官方监管部门负责记录和认证正式的检验和控制程序，是食物链方法内在的概念。“食品进出口检验和认证系统规范委员会”为该领域提供了十分具体的国际准则。
19. 有许多非法规干预措施可作为食物链方法的组成部分，用于确保安全营养食品。由于多数干预措施属于粮食和农业部门的传统强项，特别是粮农组织的强项，这些部门高度重视框架战略的制定以确保获得安全营养食品。在这些干预措施中，最重要的是管理体系，其专门用来提高效率、减少损失、提高质量，以及在可能的情况下提高食品附加值。
20. 尽管有些干预措施的目标之一就是要符合普遍接受的标准，但这些措施的主要特点和潜在效果是针对生产者、加工商和销售商自己实施的操作方法，而不是针对官方的食品控制机构的实施方法8。所以，它们的技术可行性、成本效益和经济可行性均得到加强。另一方面，采用工业上的多重标准会给出口国造成混淆，使工作重复，还会增加额外费用和其他困难。
21. 在积极采用食物链方法以提供安全营养食品方面，其他非法规干预措施也可发挥很大的作用。这些干预措施包括学校、技术院校和大学的教育计划；针对小规模生产者的推广服务；以及促进确保安全营养食品的需求的农村广播电台和其他通讯计划。
22. 本文所阐述的基于风险管理的食物链方法并不仅限于法规体系的应用，但包括在适宜的情况下在食物链的不同阶段采用的各种法规和非法规干预措施。这些干预措施可用于保护消费者免遭食品安全风险和对预期营养值产生不良影响。
23. 尽管从确定和评估风险和不良影响的角度而言，必须采用“整个食物链”的方法，但是，管理食物链的干预措施必须着重于食物链中最有效的某一或若干特殊环节上，故应当科学地确定这些环节。所以说，食物链方法是干预措施、法规和非法规措施的集成，而且是以食物链中的这些环节为目标的。负责这些干预措施的机构可能是食品监管机构和相关机构例如农业推广机构、学校和学术机构、农村广播电台和其他信息机构、生产者、加工者、销售者和其他经营者、农民组织、非政府组织乃至消费者。
24. 这一战略符合《食品法典》和其他普遍接受标准的规定。该战略最大限度地减少了风险的累积或扩大，在决策过程中可以使食品和农业部门制定和应用具成本效益的高效标准，能够在食品的生产、产后加工和处理、加工和销售过程中提高效率；减少营养损失；最大消毒地减少与直接损失和丧失贸易机会有关的经济风险；而且能更好地处理影响食品安全和营养的危机。
25. 通过把食品安全的风险这一概念扩大到可能对预期营养值产生负面影响的那些危害，食典委员会在食品安全所信奉的风险分析框架9可以作为食品链方法的基础，以提供安全营养食品。风险管理方案可用于食物链中对产出最为有效的环节，而且从教育和通讯到严格的法规措施的各种方案均可用在最有效的环节上。这些方案包括法规措施，例如最终产品标准以及生产或加工标准及标识规定，但也可能包括由生产者、产后处理者、加工和销售商实施的、基于体系的“技术和良好操作规范”，及其他干预措施。为了与追求的目标保持一致，风险管理也应考虑经济效果和可行性。
26. 自2003年4月农业委员会第17届会议召开以来，食典委员会一直在讨论“可追踪性/产品追踪”及其应用问题。2004年7月，食典委员会第27届会议通过了一个定义10，此概念已列入食典委员会在2003年和2004年通过的诸多法典文本中11。把可追踪性纳入食物链方法用以确保提供安全营养食品，将取决于普遍接受标准的制定与应用，尤其是食典委员会正在争论的准则。虽然本文所阐述的食物链方法没有依赖对可追踪性的应用，但农委COAG/2003/5文件所包含的综述阐明了食物链方法促进可追踪性的应用仍然有效。
27. 食品法典委员通过其自己的标准阐明了预防事宜，这些事宜现已纳入食典委员会《食品法典框架中应用风险分析的工作原理》中。食品法典委员会当前正在通过其总原则规范委员会为其成员制定应用风险分析的建议，其中包括预防措施的应用。这些讨论的结果应有助于加强国际社会对预防措施在食品安全方面作用的理解。
28. 粮农组织与世界卫生组织于2002年合作召开了“食品安全：科学与伦理”的专家磋商会，这是致力于正确解决食品安全中伦理问题的部分工作。专家磋商会旨在促进全球就科学与伦理在食品安全决策中的作用展开讨论，这样可以指导粮农组织与世界卫生组织慎重考虑其食品安全计划，并在更大的社区范围公开其考虑。该磋商的报告最近已以粮农组织的“伦理读物”系列丛书出版.12。在食典委员会内部，法典委员会正在考虑对国际食品贸易中的伦理食典准则13的总则部分进行修订。
29. 农业委员会第17届会议“强调任何框架都必须考虑小型经济活动为主的发展中国家的特定条件和成本问题。在发展中国家和经济转型国家应当采取循序渐进和稳步推进的方法，并以此作为任一框架的组成部分14”。
30. 从专门针对某种最终产品的测试体制过渡到用食物链方法解决食品安全问题的体制的成本研究很少（如果有的话），从事保护预期营养值的成本研究可能根本就没有。下面论述的战略强调了由最终产品方法转变为食物链方法的成本减少方法，尤其是在发展中国家和经济转型国家。
31. 建议粮农组织将确保安全营养食品的战略建立在多学科方法的基础之上，以便提供规范化的政策和技术建议，从而通过法规和非法规干预措施的混合作用，在食物链上最具成本效益的环节适当地实施普遍接受的国际标准。该战略应阐明正式和非正式食物链情况，使得各国能够根据自己的需要和能力逐步地实施该战略的各个内容。所以，预计本战略的实施可以加强技术援助和能力建设活动，增加有关降低高涨费用的政策建议，在适当时期增加公私营机构对食物链的投资。预计该战略实施过程中将在通讯和推广服务上发挥重要作用，预计其还可加强与从事相同工作或相关领域的其他国际机构的合作。
32. 该战略的主要目标包括继续加强食品安全和营养方面的国际法规框架，尤其是食品法典以及粮农组织制定的其他国际标准和准则，这些标准和准则对食品链方法具有积极作用，它们包括：
33. 为了确保这些国际标准具有牢固的科学依据，粮农组织将与世界卫生组织、国际原子能机构、世界动物卫生组织和其他适宜机构合作，通过专家委员会和／或各种会议继续为标准的制定提供风险评估和其他的专家科学建议。在拟议的战略内，应根据粮农组织和世界卫生组织对人类营养需求所作的科学评估，把这些建议扩大到对预期营养值的讨论。粮农组织协调的食品成分研究及不同产后处理和加工技术与操作规范的性质与作用研究，将有助于确定特定食品的预期营养值。那些通过非正式或半正式食物链销售的地方食品和传统食品的情况尤为如此。
34. 将涉及安全营养食品的国际标准、准则和其他推荐规范转变成食物链方法，供在国家一级实际应用，这需要涉及法规和非法规干预措施的各种手段。拟议的战略将重点置于：
35. 拟议的战略将进一步地加强粮农组织在食品法和法规以及国际标准应用上的现有工作重点。其中包括改近信息的获得、强化食品检验体系、加强实验室的能力和技能（在可能的情况下可以区域或亚区域为基础）以及加强各国参与国际标准制定进程的能力，包括必要时开展风险评估的能力。在采用良好操作规范以确保安全营养食品的过程中，鼓励当地生产者组织、中小型企业/经营者和非政府组织参与，是该战略里的新内容。支持农业教育、推广服务和农村通讯的项目，在促进用食物链方法确保安全营养食品方面具有很大的潜力。
36. 该战略还将努力地加强基础设施和具有成本效益的技术及措施的开发和提供；加强应用研究和技术转让以及向发展中国家的中小型企业提供咨询意见，其中包括食物链方法的管理和财务问题。该战略将努力促进私营部门的能力建设和技术援助活动。.
37. 采用食物链方法以确保安全营养食品，将能够为能力建设获得广泛的资源基础，包括私营部门的资金。粮农组织/世界卫生组织/国际动物卫生组织/世界银行/世界贸易组织设立的“标准与贸易发展基金”也为获得资金开展食品安全领域的能力建设提供了新的机制。
38. 食物链方法重视粮食和农业部门本身在确保食品“安全且有营养”方面所起的作用，这一点十分重要。用于确保安全营养食品供应方面的投资，绝大部分是由私营部门（包括小型生产者）提供的。这些投资可以是相对简单，如小型捕鱼船上用的先进储藏室，或者是十分复杂，如室内质量控制实验室和危害分析与关键控制点系统的管理。除了经营者的成本外，该战略框架必须考虑监管控制机构过渡期间和开展行动的管理费用
39. 拟议的战略应包括经济政策研究和建议的内容，包括：
40. 拟议的战略将努力促进私营或公营部门以及国际贷款机构为食物链方法投资以确保安全营养食品，或通过调节其他地方资金的方法。
41. 预计拟议的战略在教育、推广和通讯服务方面将发挥重要的作用，从而促进食物链方法的应用并确保食品安全并有营养。在高层，拟议的战略将在高层次上扩大“国际食品安全和动植物健康门户网站”15 （IPFSAPH）的应用，并以此作为获取科技信息的重要访问站点。该战略还将向希望参加该门户网站信息共享的国家提供技术和能力支持。
42. 该战略还将利用粮农组织的知识基础和信息系统，作为传播有关在整个食物链中保护食品安全和营养值的信息的手段，并在农村广播电台、大众电视、学校食品和营养计划以及在教育、研究和推广工作中促进这些宣传活动。拟议的战略还将促进粮农组织内部信息计划的制定，以便在可持续的基础上解决这些问题，包括为媒体撰写背景材料和建立正常的通讯渠道。
43. 粮农组织和世界卫生组织最近建立的、并由世界卫生组织实施的“国际食品安全机构网络”（INFOSAN），将成为食品安全机构和其他与食品安全有关的机构在处理食品安全问题上交流信息和经验以及互相学习的平台。
44. 十分遗憾的是，在突然出现食品安全和相关事件的情况下，国际和国内的食品贸易仍会遭到严重破坏。其中多数情况是在消费者心理上的造成了混乱和怀疑，给官方机构处理紧急情况造成了困难，并对食物链产生不利的经济和商业影响。拟议的战略将帮助粮农组织对这些情况做出应急反应，包括提供官方建议，快速传播信息，并在必要的情况下向发展中国家提供援助。本战略将允许通过“国际食品安全和动植物健康门户网站”进入现有的紧急状况信息网站，如“国际食品安全机构网络”在食品安全方面紧急供应，国际动物卫生组织为动物健康和动物性传染病设立的通报体系，以及为植物有害生物建立的“国际植物检疫门户网站”。
45. 食物链方法依赖于多学科对安全并具充足营养食品的诸多影响因素的了解以及对这些因素的治理状况。无论是国家一级还是包括粮农组织在内的国际一级的情况均是如此。预计拟议的战略将加强标准制定机构之间的合作，这些机构工作均对食物链方法产生影响，该战略还将这种合作扩大到营养方面。在国家一级，该战略将激励相关研究机构开展合作。
46. 拟议的战略利用了粮农组织诸多的传统优势力量，特别是那些从事国际和国家食品安全和保护消费者的法规框架的优势力量。该战略还将优先重点置于“非法规干预措施”方面（尤其是加强在处理、加工和销售活动上的技术）以及推广、信息、教育和通讯领域。对于那些处于监管之外的非正式和半正式部门，预计这些措施会在加强安全并具充足营养的食品供应方面会发挥重要作用。随着这些部门日趋规范化并遵守法规，它们在了解普遍接受的标准和应用方面以及平稳过渡上将会取得进展。
47. 粮农组织已经在计划内开展了重要的实地计划活动，这些活动均是针对确保安全营养食品供应。制定战略性的食物链方法，将为充分利用粮农组织各个计划的优势力量、加强合作并将某些活动纳入框架内提供了机会 16，这些活动迄今尚未视为是这一总体框架组成部分。
48. 请委员会就本报告和为确保获得安全营养食品的食物链方法而提议的战略框架提出意见。委员会不妨：
49. 委员会不妨建议理事会批准粮农组织为确保获得安全营养食品而提议的战略方针。
1 世界粮食安全委员会第28届会议报告，2002年6月6-9日，罗马，CL 123/10，第11段。
2 农业委员会第17届会议报告，2003年3月31日-4月4日，罗马，CL 124/9，第30-35段。另见“粮农组织关于对食品安全和质量采取食物链方法的战略：制定今后战略方向的框架文件”，(COAG/2003/5)。
3 世界粮食安全委员会讨论了获得食品的战略和政策建议；2004年农业委员会第18届会议讨论了关于营养与膳食的战略与政策建议。
4 在《食品卫生基本文件》中的《国际推荐卫生操作规范 – 食品卫生总则》CAC/RCP 1-1969, Rev.4 (2003)，，第3版 – 粮农组织/世界卫生组织，罗马，2003年。
5 见COAG/2003/9粮食和农业中的生物安全。
6 CAC/RCP 1-1969，Rev. 3-1997，1999年修订。
7 营养标签和健康说明：全球法规环境。ISBN 92 4 159171 4，世界卫生组织，日内瓦。
8 在这些干预措施中，多数在计划实体2.1.4.A9关于“强化食物链中的食品处理、加工和营销环节，提高食品质量与安全”的主要部分均已涉及。
9 风险分析框架由风险评估、风险管理和风险交流等成分组成，这些成分也会发生相互作用。要了解更详细的情况，请见《食品法典框架中应用风险分析的工作原理：食典委员会程序手册》，第13版，粮农组织/世界卫生组织，罗马，2003年。
10 . 应该注意的是，食品法典委员会通过了总原则委员会提出的“可追踪性/产品追踪”的定义，并要求其食品进出口检验和认证体系规范委员会就新工作提出应用可追踪性/产品追踪原则的建议并将其列为优先重点。但墨西哥、阿根廷、智利和印度代表团仍坚持其意见，即应在正在制定的原则最后确定前先暂缓采用这一定义。（食品法典委员会第27届会议报告，ALINORM 04/27/41，第20段）。
11 见生物技术食品的风险分析原则（CAC/GL 44-2003），肉类卫生总则（CAC/GL 42-2003），鱼和水产品证书样本（卫生证书）（CAC/GL – xx-2004）和动物优良饲养操作规范（CAC/RCP xx-2004）。
12 粮农组织（2004年）：粮农组织专家磋商会食品安全：科学与伦理。粮农组织“伦理读物”第１期。
13 国际食品贸易中的伦理准则，CAC/RCP 20 -1979, Rev.1-1985。
14 CL 124/9，第３４段。
15 另见COAG/2005/INF.3。
16 当前有助于食物链方法的一些活动由法律办公室、 动物生产及卫生司、 粮农组织/国际原子能机构联合司、 植物生产及保护司、 农业支持系统司、 食品及营养司、 渔业工业司、 渔业资源司和森林资源司负责管理。本文预见的其他一些支持活动有ESA, ESC, SDR和GII负责管理。